Propuestas para una política de servicio universal en telecomunicaciones

Por Miguel Ángel Lara Sánchez y C. Benito Méndez Castro

Presentación

Este material fue escrito en 1998 y presentado al máximo órgano de decisión del Sindicato de Telefonistas de la República Mexicana, su convención ordinaria, donde tácitamente se validó su contenido, pero en los hechos la dirección sindical lo hizo a un lado, quedándose sin propuesta alguna sobre las obligaciones de servicio universal, como hasta la fecha sucede. Hoy que es un hecho la reforma a la Ley General de Telecomunicaciones, gran parte de la problemática y de las propuestas contenidas en este documento siguen siendo válidas debido a la polarización existente a nivel social para el disfrute de los servicios de telecomunicaciones. Para fines del siglo anterior existían grandes rezagos en el desarrollo del sector y grandes segmentos de mexicanos que por sus condiciones precarias de existencia no podían accesar a estos servicios. Quince años después la situación es parecida, con el agravante de que los nuevos servicios derivados de la comunicación integrada, particularmente los que se alojan en Internet, son inaccesibles a numerosos segmentos de la población debido al aumento de la pobreza y la precarización.

Por ello, las obligaciones de servicio universal, como se les denomina mundialmente, en la actualidad deberían cubrir no sólo el disfrute de los servicios telefónicos, sino además de aquellos que brotan de la convergencia de voz, datos y el video, es decir, deberían abarcar a todas las ramas de telecomunicaciones e informática, incluyendo la transmisión de señales de televisión, con el objeto de garantizar que todas las clases sociales puedan acceder a las ventajas de los cambios tecnológicos para elevar sus niveles educativos, preservar su cultura, accesar sin límites al conocimiento universal, mejorar la comunicación humana y en general, beneficiarse de la economía digital en todos los órdenes de la vida social.

Abril de 2013

Introduction

This material was written in 1998 and presented to the decision-making body of the Telephone Workers Union of Mexico, its regular convention, which tacitly validated its content, but in fact the union leadership did aside, running out of any proposal on universal service obligations, as happens far. Today is imminent reform the General Telecommunications Law, much of the problem and the proposals contained in this document are still valid due to social polarization level for the enjoyment of telecommunications services. At the end of the previous century, there were major delays in the development of the sector and large segments of Mexicans who by their precarious living conditions could not access these services. Fifteen years later the situation is similar, with the aggravating circumstance that the new communication services integrated derivatives, particularly those that are hosted on the Internet, are inaccessible to many segments of the population due to increased poverty and the precariousness.

Therefore, universal service obligations, as they are known worldwide, today should cover not only the enjoyment of telephone services, but also of those which arise from the voice, data and video convergence, that is, should cover all branches of telecommunications and information technology, including the transmission of television signals, in order to ensure that all classes have access to the benefits of technological change to raise their educational levels, preserve their culture, unlimited access universal knowledge, improve human communication and overall benefit of the digital economy in all spheres of social life.

April 2013

Propuestas para una política de servicio universal en telecomunicaciones

1 Antecedentes

a) Privatización y apertura a la competencia

Antes de que los progresos tecnológicos indujeran una revolución en las telecomunicaciones a nivel mundial, este sector de la economía se consideraba estratégico por los gobiernos y como tal, se encontraba a cargo del Estado. Pero como las innovaciones tecnológicas trajeron una gran variedad de nuevos productos derivados de la fusión de las telecomunicaciones con la informática, esta rama de la economía encontró una multitud de caminos para diversificarse y florecer como ninguna otra en la actualidad. Esta fue una de las razones por las cuales se dio paso a la eliminación de los monopolios estatales para que el capital privado pudiera explotar con las menores restricciones el potencial que ofrecía y que sigue ofreciendo hasta nuestros días.

En nuestro país el carácter estratégico de las telecomunicaciones casi se abandonó por completo por los gobiernos anteriores al momento de su privatización. Junto al impacto en la soberanía nacional que conlleva este fenómeno, se agregaron las secuelas de la privatización misma, tales como el privilegio a los grandes usuarios de las telecomunicaciones, por citar tan sólo uno de los casos.

A siete años de su privatización, las telecomunicaciones -y en particular la telefonía-, ya muestran los efectos negativos de la visión neoliberal con que fue desarticulada y reordenada para servir a los esquemas de apertura de las fronteras para animar la competencia. Esta última fue el vehículo formalmente anunciado por el gobierno para el reparto del mercado de telecomunicaciones mexicano por las empresas multinacionales del ramo.

Así como el neoliberalismo polariza la distribución de la riqueza generada, del mismo modo lo hace en el campo de las telecomunicaciones: sólo unos cuantos tienen acceso al privilegiado segmento de los nuevos servicios derivados de la comunicación integrada. Esta situación se encuentra bastante polarizada en nuestro país, ya que mientras existen lugares como Nuevo León o el Distrito Federal con densidades telefónicas del 24.6 y 15.9 %, respectivamente, por el contrario hay numerosos Estados con servicio telefónico casi nulo. Es el caso de Chiapas, Oaxaca, Zacatecas o Tlaxcala, que no sobrepasan el 4% de densidad telefónica, como se puede observar en el Cuadro 1.

CUADRO 1

LINEAS TELEFÓNICAS POR CADA 100 HABITANTES

MÉXICO, 1993

Fuente: Recibos telefónicos. Varios años Fuente: Sánchez D., Germán. La competencia en telecomunicaciones

Otros servicios de telecomunicaciones tales como las señales de televisión también padecen los efectos de esta polarización del disfrute de los servicios. En los últimos años la televisión básica ha disminuido sensiblemente la calidad de su programación, orientándose hacia un amarillismo marcado, en tanto que los programas de mayor calidad ahora se tienen que pagar a través de la televisión por cable y los pagos por evento, con lo que amplios sectores de la población se ven marginados, debilitando con todo esto la cultura y la identidad nacionales.

2 El servicio universal

Baste lo anterior para desprender la necesidad de construir un proyecto nacional de telecomunicaciones que no se rija única y exclusivamente por los intereses del gran capital, sino que también ponga las ventajas de la tecnología, nueva y convencional, al servicio de la comunicación humana en el pleno sentido de la palabra. Bajo una perspectiva consensada entre todos los sectores que hacemos uso de las telecomunicaciones, consideramos que es posible la creación de un proyecto integral que no excluya las necesidades de comunicación de la población de medianos y bajos ingresos y que ponga lo mejor de sí para alentar la educación, elevar la cultura, afirmar la identidad nacional, mejorar la salud de los mexicanos y fortalecer la soberanía de la nación.

Parte integrante de este proyecto son los mínimos de comunicación a que todo pueblo tiene derecho, es decir, lo que se ha dado en llamar las obligaciones de servicio universal, independientemente del nivel de ingreso que tenga cada una de las clases sociales que la componen. En nuestro lenguaje usual, los servicios públicos de telecomunicaciones que deberían ser proporcionados a toda la población. Aspiramos a construir una telefonía de carácter social. En la actualidad existen tanto los medios como la riqueza suficiente como para incorporar las necesidades de comunicación de la población asalariada de la ciudad y del campo así como de los estratos medios empobrecidos. El primero en comprender esto fue el capital mismo. Las telefónicas casi desde su nacimiento vienen incorporando a sus proyectos ciertos mínimos de comunicación –en particular a través de la telefonía- accesibles a los sectores de bajos recursos. Los más elementales son los servicios de emergencia gratuitos o los servicios telefónicos para los discapacitados. Y a medida que el progreso tecnológico avanza, tales mínimos evolucionan de igual forma.

En la actualidad la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), se encuentra discutiendo y redefiniendo las obligaciones de servicio universal. En varios de sus países miembros, entre tales obligaciones se encuentran la dotación de servicio de telefonía básica, incluso a los sectores de bajos recursos. Los principales obstáculos que se alzan para lograr esto son precisamente los problemas más importantes que padece la población mexicana con respecto a la telefonía: altos costos de instalación y elevadas tarifas en el servicio local (renta telefónica y servicio medido).

En algunos países como los Estados Unidos fue el propio gobierno y las telefónicas quienes emprendieron conscientemente esta tarea; en otros, fue la presión social la que forzó a las telefónicas a resolver este problema esencial, como sucedió en Australia.

a) Lo que comprende el servicio universal

Los mínimos de comunicación a que todo individuo o familia tienen derecho, pueden ser interpretados de formas distintas y cambian conforme evoluciona la tecnología de telecomunicaciones. La concepción, estrecha y mezquina, que parece imperar en quienes definen el rumbo de las telecomunicaciones en nuestro país, es la dotación de telefonía pública en las ciudades grandes y de mediano tamaño y de las casetas de larga distancia en las poblaciones más pequeñas y de ingresos precarios, lo que desencaja de los parámetros internacionales, ya que en la mayoría de los países de la OECD se incluye el servicio telefónico básico a cualquier individuo o familia. Es el “servicio razonablemente accesible a toda la población”, como lo definen en Australia.

En un país de grandes carencias y fuertes grupos de poder depredadores de la riqueza nacional que rigen los destinos de nuestra nación desde hace más de setenta años, el servicio universal debe comprender:

1. El acceso de toda familia o individuo a la telefonía básica.

2. Tarifas accesibles en el servicio

3. Iniciar con el acceso de la población a las redes de telecomunicaciones para que exista un disfrute social de los servicios de valor agregado y no como hasta la fecha, que sólo los grandes monopolios y las familias ricas son los que pueden pagarlos.

En la actualidad el servicio universal en el país se encuentra muy restringido. Sólo podemos contar con algunos de los servicios de emergencia, llamadas locales gratuitas en algunos hospitales y en los grupos de discapacitados. Por un tiempo las llamadas locales desde las casetas públicas fueron gratuitas, pero en la actualidad es un servicio muy caro y ha dejado de considerarse dentro de las obligaciones de servicio universal. Finalmente, las inversiones en telefonía rural hechas por el gobierno federal fueron sensiblemente disminuidas a raíz de la privatización de Telmex.

b) Propuestas

Por lo tanto, se proponen como medidas mínimas para integrar un proyecto de telecomunicaciones de carácter social en lo que al servicio universal se refiere, las siguientes:

Sobre los costos de instalación:

1.- Que en el servicio residencial el usuario sólo pague la mitad de los costos de instalación y la otra mitad, todos los operadores telefónicos existentes en proporción a la parte del mercado que tienen.

2.- Que las telefónicas den plazos de pago a los usuarios en términos razonables, en la contratación de nuevas líneas y cambios de domicilio.

3.- Que a los jubilados sólo se les cobre el 25% del costo de la instalación y el gobierno federal absorba el 25% restante

4.- La formulación de una política de disminución gradual de los costos de instalación, tanto residenciales como comerciales.

5.- La absorción por las empresas de telecomunicaciones de la mitad de los costos en los nuevos servicios tales como Internet.

Tarifas:

1.- Continuar con el costo por llamada local, independientemente del tiempo que ocupe

2.- Disminuir gradualmente las tarifas sobre el servicio medido y la renta telefónica hasta acercarlas a su costo de operación.

3.- Las tarifas en renta, servicio medido e instalación no deberán ser mayores al Indice Nacional de Precios al Consumidor, a menos que la ganancia de las telefónicas no sea razonablemente equitativa entre ellas.

4.- Las tarifas rurales no deberán ser mayores a las urbanas, en todos los aspectos.

5.- Ampliar en todas las ciudades la zona geográfica que se considera de telefonía local, a medida que se expande el progreso tecnológico.

6.- Los cargos telefónicos totales no deberán incrementarse en términos reales para ningún sector de la población.

7.- La reducción sustancial de las tarifas celulares y de Internet

c) Mecanismos de financiamiento

Existe una variedad de mecanismos y procedimientos para hacer accesible y rentable el servicio público de telecomunicaciones, aún bajo esquemas de competencia, como los que vivimos en la actualidad. Cabe hacer notar que a nivel internacional existen países en donde uno o dos operadores, estando a cargo del gobierno, son los que proporcionan los servicios de telecomunicaciones o bien, países en donde, al igual que en el nuestro, la competencia entre distintas empresas de telecomunicaciones se disputa el control de los mercados locales. Lo común a todos ellos es que bajo esquemas distintos de operación, las obligaciones de servicio universal son un hecho en la actualidad y constantemente se mejoran sus contenidos y mecanismos de aplicación y financiamiento.

En forma general, los mecanismos que pueden ser utilizados para hacer realidad las propuestas anteriores como parte de las obligaciones de servicio universal en nuestro país, son los siguientes:

1. La continuidad de políticas tarifarias uniformes en los servicios de larga distancia nacional.

2. Subsidios pagados por el gobierno haciendo uso de la recaudación general de impuestos.

3. Subsidios pagados por el gobierno a través de la recaudación a todos los usuarios que hacen uso de las telecomunicaciones.

4. Esquemas de apoyo financiados por la telefónica de mayor peso en el mercado,

5. Esquemas de apoyo financiados entre todas las telefónicas existentes, cuya aportación dependa del porcentaje del mercado que controlan,

6. Combinaciones de los anteriores mecanismos[1]

La aplicación y combinación de estas formas de financiamiento del servicio universal dependen de las condiciones en que se encuentran las telecomunicaciones en cada país. Lamentablemente, al momento de que se desincorporó Telmex y se abrieron las puertas a las multinacionales de las telecomunicaciones, no hubo por parte del Estado una política clara que fijara obligaciones a las empresas para el desarrollo de los recursos humanos, infraestructura física y tecnológica, así como obligaciones en el servicio universal en el país. Al capital multinacional y nativo que invirtió en telecomunicaciones se le dejaron las manos libres para ejercer una política depredadora en el sector.

Por otro lado, hasta principios de 1990 Telmex hacía explícito el impuesto que cobraba en las llamadas de larga distancia. Después no lo desapareció sino que lo cargó al precio de las llamadas de este tipo, con lo que en la actualidad se oculta a los ojos de todo usuario este importante aspecto. Sin duda, es urgente que Telmex, así como los restantes operadores, vuelvan a hacer transparente el cobro de este tipo de impuesto para poder establecer una política financiera clara sobre el servicio universal.

De lo anterior, se desprenden las siguientes propuestas de mecanismos de financiamiento del servicio universal, bajo el entendido que todo proyecto de telecomunicaciones debe ser consensuado por los actores sociales y políticos de la nación:

Propuestas mínimas

1.- Una política sustentable de subsidios para que las tarifas de las áreas rurales sean menores a las de las ciudades

2.- Exigir a los operadores la aportación de un porcentaje de sus ingresos para la aplicación de las obligaciones de servicio universal.

3.- Que los operadores expliciten en forma detallada todos los impuestos que cobran.

4.- Obligar a todos los operadores tanto de telefonía como de telecomunicaciones en general, a invertir en infraestructura material, tecnológica y humana para el desarrollo del sector en beneficio de toda la población.

5.- Que todos los operadores expliciten a detalle en los recibos telefónicos tanto las llamadas de larga distancia y los servicios de valor agregado como cada una de las llamadas locales que realiza el usuario a fin de hacer transparente a toda la ciudadanía la tarifación de estos servicios, sin costo adicional para el usuario.

6.- Legislar un marco regulatorio tanto de operación de las empresas en el ramo como de las obligaciones que tienen para con la sociedad.

7.- Que todos los operadores destinen un porcentaje de sus ingresos para investigación y desarrollo.

3 Instancias y procedimientos para la aplicación de las obligaciones de servicio universal

Una de las consecuencias del sistema político autoritario que rige en nuestro país fue la manera como se reguló la competencia en las telecomunicaciones, ya citada líneas arriba, de lo cual se desprende la necesidad de democratizar todos los instrumentos y procedimientos que tienen que ver con el desarrollo de las telecomunicaciones. En este sentido, se requiere una revaloración del papel de las Cámaras ante el Ejecutivo y del Ejecutivo mismo. Instancias como la Cofetel y la Comisión Federal de Competencia deben ser transformadas para que respondan a los intereses de toda la población y no únicamente del gran capital nacional y extranjero.

Ha sido de útil ayuda en varios de los países miembros de la OECD la existencia de un Consejo de Usuarios del servicio telefónico o de telecomunicaciones para lograr el establecimiento de la telefonía básica entre las obligaciones de servicio universal y del servicio universal mismo en toda su extensión. En nuestro país de manera aislada y espontánea están surgiendo comités de usuarios del servicio telefónico para presionar por un mejor servicio y para defenderse de las políticas tarifarias agresivas por parte de los operadores. Se propone, pues, evolucionar sobre bases democráticas estas formas de organización hacia una de carácter nacional, auténticamente representativa, que pudiera tener la capacidad de decisión, gestión, interlocución y monitoreo tanto con el gobierno como con las empresas telefónicas. Más aún, proponemos que las decisiones de la Cofetel y de la Cofeco para su aplicación tengan que estar en consonancia con el punto de vista de este Consejo Nacional de Usuarios de Telecomunicaciones.

De igual forma, es necesario que se manifieste la voz de los trabajadores al servicio de las telecomunicaciones y que se involucren de manera democrática, participativa y resolutiva en todas las decisiones que tengan que ver con el sector. Participación de los mismos con voz y voto en la Cofetel, la Cofeco y el Consejo de usuarios; mantener una relación directa y permanente con las Cámaras, y ser sujeto activo en las políticas del sector, es una urgente necesidad que se puede concretar a través de sus representaciones sindicales y/o en forma directa, dado el control corporativo que rige al movimiento obrero.

Por el tipo de cultura que se ha impuesto en los operadores de telecomunicaciones, guiada por la lógica de la ganancia, es difícil que estos actores asuman conscientemente la necesidad de incorporar la telefonía básica a los mínimos de comunicación que todo mexicano tiene derecho a ejercer y disfrutar. Por consiguiente, se hace necesario legislar al respecto, con lo que se llenaría el gran vacío que existe en esta materia, para de esta manera arribar a los grados mínimos de evolución en la comunicación humana.

Igualmente será necesaria tanto la participación de la sociedad en su conjunto como la de sus representaciones políticas para modelar los restantes aspectos de un proyecto integral de telecomunicaciones, ya que las propuestas anteriores son apenas unos cuantos elementos para iniciar su construcción. La invitación es, por tanto, a abordar de manera conjunta esta tarea: tanto al seno de las distintas expresiones que se manifiestan en las Cámaras, como ante el sindicalismo en su conjunto y el movimiento social para confluir, en una primera etapa, con una iniciativa de Ley que aquellas pudieran formalizar para arribar a niveles superiores en la comunicación entre los hombres y mujeres que le damos vida a esta nación.

Por último, proponemos sentar las bases para la renacionalización de al menos el 70% de la industria de telecomunicaciones de nuestro país, para lo cual convendría someter a consulta popular las formas, términos, mecanismos y plazos para llevar a cabo esta tarea.

Septiembre de 1998

[1] OECD. Universal service obligations in a competitive telecommunications environment. Paris, 1995